По запросу депутата Госсобрания Конституционный суда Марий Эл проверил соответствие республиканского законодательства об административных нарушениях

Именем Республики Марий Эл

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Конституционного суда Республики Марий Эл

по делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца второго части 1 статьи 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года № 43-З «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл» в связи с запросом депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл Потехина Виталия Владимировича

город Йошкар-Ола 28 мая 2020 года

Конституционный суд Республики Марий Эл в составе председательствующего М.А.Турусиновой, судей Ю.И.Ворончихина, В.А.Егорова, П.В.Семенова,

с участием заявителя - депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл В.В.Потехина, представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл Л.А.Конаковой, представителя Главы Республики Марий Эл Т.В.Шибаловой,

руководствуясь статьей 95 Конституции Республики Марий Эл, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 34, 70, 82 и 83 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке

соответствия Конституции Республики Марий Эл абзаца второго части 1 статьи 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года № 43-З «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл». 

Поводом к рассмотрению дела явился запрос депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл В.В.Потехина.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Марий Эл оспариваемое в запросе законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.В.Семенова, объяснения сторон, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Министерства внутренней политики, развития местного самоуправления и юстиции Республики Марий Эл О.В.Кузьминых, от прокурора Республики Марий Эл А.А.Назарова, Уполномоченного по правам человека в Республике Марий Эл Ф.Х.Мухаметгалиева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Марий Эл,

у с т а н о в и л:

1. Депутат Государственного Собрания Республики Марий Эл В.В.Потехин обратился с запросом в Конституционный суд Республики Марий Эл, в котором оспаривает конституционность абзаца второго части 1 статьи 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года № 43-3 «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл» (далее – Закон). По его мнению, оспариваемая норма противоречит Конституции Республики Марий Эл, поскольку субъектом административного правонарушения, предусмотренного этой статьей, являются должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные должностные лица, определяемые в соответствии с законодательством об административных  

правонарушениях. Граждане и юридические лица не являются субъектами правоотношений, предусмотренных указанной нормой, следовательно, возложение на них административной ответственности, предусмотренной абзацем вторым части 1 статьи 5 Закона, не соответствует конституционным принципам формальной определенности, ясности и непротиворечивости правового регулирования, что обеспечивает равенство всех перед законом и судом и гарантируется частью 1 статьи 19 Конституции Республики Марий Эл.

По мнению заявителя, оспариваемая норма противоречит также части 2 статьи 54 и части 3 статьи 55 Конституции Республики Марий Эл, поскольку допускает возможность наступления административной ответственности граждан и юридических лиц за те деяния, которые не предусмотрены обжалуемой нормой права, что приводит к избыточному государственному принуждению без соотносимости его с характером правонарушения.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются нормативные положения абзаца второго части 1 статьи 5 Закона постольку, поскольку на его основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о возможности привлечения к административной ответственности граждан и юридических лиц за невыполнение законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл.

Согласно статьям 3 (часть вторая) и 70 (части вторая и третья) Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл» Конституционный суд Республики Марий Эл принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого нормативного правового акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе

правовых актов. Конституционный суд Республики Марий Эл принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части нормативного правового акта, конституционность которого подвергается сомнению. При этом суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Конституционный суд Республики Марий Эл решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов и иных органов.

2. Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как указано в части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72; статья 76, части 2 и 5).

Законодатель субъекта Российской Федерации, осуществляя в рамках, закрепленных на уровне федерального закона, конкретизирующее правовое регулирование, должен избегать вторжения в сферу федерального ведения, при этом он вправе самостоятельно решать правотворческие задачи по вопросам, не получившим

содержательного выражения в федеральном законе, не отступая от конституционных требований о не противоречии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-П, от 9 января 1998 года № 1-П, от 21 декабря 2005 года № 13-П, от 24 декабря 2013 года № 30-П, от 1 декабря 2015 года № 30-П, от 28 марта 2017 года № 10-П, от 2 июля 2018 года № 27-П).

По смыслу приведенных конституционных положений и раскрывающих их значение правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации применительно к таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство (статья 72, пункты «б», «к» части 1, Конституции Российской Федерации), субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы об административной ответственности, но не должны вторгаться в сферу общественных отношений, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, и в закрепленные федеральным законом за федеральными органами государственной власти полномочия по предметам совместного ведения, а также отступать от общих требований, предъявляемых к правовому регулированию административной ответственности.

Законодательство об административных правонарушениях, согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 1.3.1 указанного Кодекса закрепила предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об

административных правонарушениях. В частности, в пункте 1 части 1 данной статьи предусмотрено установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

3. Законом Республики Марий Эл от 15 февраля 1994 года № 43-III «О статусе депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл» (с последующими изменениями и дополнениями, в редакции Закона Республики Марий Эл от 26 декабря 2017 года № 68-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл по вопросам, связанным с депутатской деятельностью») в статье 44 предусмотрено установление ответственности за невыполнение законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл либо создание препятствий в осуществлении его депутатской деятельности, а равно несоблюдение установленных настоящим Законом сроков предоставления информации или ответов на обращения депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью.

По смыслу указанной исходной (учредительной, отправной) нормы ответственности в соответствии с действующим законодательством подлежали только должностные лица органов государственной власти Республики Марий Эл и органов местного самоуправления.

Государственным Собранием Республики Марий Эл 26 ноября 2002 года был принят Закон, подписан Президентом Республики Марий Эл 4 декабря 2002 года, опубликован в Собрании законодательства Республики Марий Эл от 26 января 2003 года № 1, ст.15, вступил в силу с 1 января 2003 года.

Статья 5 этого Закона предусматривала административную

ответственность за невыполнение законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, организации, учреждения, предприятия или общественного объединения.

Далее законами Республики Марий Эл от 26 декабря 2007 года № 78-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл», от 25 апреля 2016 года № 14-З «О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл» и от 26 декабря 2017 года № 68-З «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Марий Эл по вопросам, связанным с депутатской деятельностью» в указанную статью вносились изменения, и с 6 января 2018 года часть 1 статьи 5 Закона действует в следующей редакции:

«1. Невыполнение должностным лицом органа государственной власти Республики Марий Эл, органа местного самоуправления законных требований депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл либо создание препятствий в осуществлении его депутатской деятельности -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот рублей до одной тысячи рублей, на должностных лиц - от одной тысячи рублей до двух тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти тысяч рублей до тридцати тысяч рублей.».

Субъектами данного правонарушения перестали быть организации, учреждения, предприятия и общественные объединения.

После исключения из гипотезы указанной нормы организаций, учреждений, предприятий и общественных объединений, упоминание в санкции о юридических лицах стало вызывать вопросы, как и упоминание о гражданах, в связи с тем, что из содержания нормы не ясно, за какие конкретно действия они несут административную

ответственность, при том, что условия действия нормы описывают бездействия и действия лишь должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, гипотеза абзаца первого части 1 статьи 5 Закона, устанавливая условия ее действия, одновременно не определяет круг субъектов, таких как граждане и юридические лица, которые попадают в сферу административной ответственности, предусмотренную абзацем вторым части 1 статьи 5 Закона, что не согласуется с конституционными принципами формальной определенности, ясности и непротиворечивости правового регулирования.

Согласно заключению эксперта-лингвиста, в представленном тексте части 1 статьи 5 Закона в соответствии с правилами нормативной грамматики содержится семантическая неполнота и двусмысленность относительно соотнесенности указания ответственных за исполнение закона граждан, должностных и юридических лиц действиям, предписанным нормой права.

Таким образом, конструкция правовой нормы допускает ее различное понимание.

Равенство всех перед законом и судом гарантировано частью 1 статьи 19 Конституции Республики Марий Эл и означает, что любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть определены в законе таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста самой нормы, каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий.

В данном случае, как указано выше, этого не происходит, хотя эти требования выступают не только как элемент правового статуса человека, но и как основополагающий принцип, которым должна руководствоваться публичная власть при обеспечении прав и свобод человека и гражданина.

Двусмысленность и неполнота оспариваемой нормы влечет также

несоответствие ее и требованиям части 2 статьи 54 и части 3 статьи 55 Конституции Республики Марий Эл.

Указанная правовая позиция нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2020 года № 7-П по делу о проверке конституционности пункта 1 примечаний к статье 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части второй статьи 67 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца первого пункта 8 статьи 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А.А.Викторовой, согласно которому при установлении ответственности за нарушение правил привлечения и использования труда иностранных граждан федеральный законодатель должен исходить из того, что согласно статье 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. В силу данного конституционного требования наличие состава правонарушения, как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, является необходимым основанием для всех видов юридической ответственности, а признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (Постановление от 27 апреля 2001 года № 7-П, Определение от 10 марта 2016 года № 571-О и др.). Кроме того, закрепляя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать  

требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Это означает, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы каждый точно знал, какое именно деяние находится под запретом и влечет за собой применение мер государственного принуждения, а также мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). При этом закон, устанавливающий административную ответственность, не может толковаться при его применении расширительно, то есть как распространяющийся на деяния, прямо им не запрещенные. Расширительное толкование оснований административной ответственности несовместимо с юридическим равенством и с принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям (статья 19, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации) и тем самым ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина (Постановление от 13 июля 2010 года № 15-П, определения от 1 июня 2010 года № 841-О-П, от 7 декабря 2010 года № 1570-О-О и др.).

Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что единообразное понимание, а значит, и применение правовой нормы обеспечивается соблюдением критерия ее определенности, ясности и недвусмысленности, который вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства (статья 1, часть 1; статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации). Неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания,

допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Тем самым ослабляются гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В этой связи самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 22-П, от 16 марта 2018 года № 11-П, от 25 февраля 2019 года № 12-П и др.).

Таким образом, абзац второй части 1 статьи 5 Закона нарушает права граждан и юридических лиц, поскольку допускает привлечение их к административной ответственности при наличии двусмысленности и неполноты, препятствует уяснению содержания нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к произвольному ее применению и, следовательно, не соответствует требованиям статей 19 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Республики Марий Эл.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 68, 69, 70 , 71, 75 и 83 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл», Конституционный суд Республики Марий Эл

п о с т а н о в и л:

1. Признать положение абзаца второго части 1 статьи 5 Закона Республики Марий Эл от 4 декабря 2002 года № 43-3 «Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл» не соответствующим Конституции Республики Марий Эл, ее статьям 19

(часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой оно допускает привлечение граждан и юридических лиц к административной ответственности.

2. Государственному Собранию Республики Марий Эл надлежит, исходя из требований Конституции Республики Марий Эл и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного суда Республики Марий Эл, выраженных в настоящем Постановлении, внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Копию настоящего Постановления направить в Государственное Собрание Республики Марий Эл, Главе Республики Марий Эл, депутату Государственного Собрания Республики Марий Эл В.В.Потехину.

5. Согласно статье 74 Закона Республики Марий Эл «О Конституционном суде Республики Марий Эл» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Марий Эл.